新民用航空法為中國低空經濟發展奠定里程碑意義的法律基礎框架

2025年12月27日，第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議審議通過了修訂后的《中華人民共和國民用航空法》（“《民用航空法2025》”），該新修法案共16章262條，自2026年7月1日起施行。

本次通過的《民用航空法2025》，是對之前2021版本的大幅修改，不僅將2021版本的215條規定形式上增加到2025版的262條規定，也將法案十六章內容及順序進行了大幅調整?？梢岳斫?，《民用航空法》本次如此大幅修訂，一定程度上表明原有法律規定已不能滿足新時代的民用航空事業實際發展需求，更不能滿足近兩年橫空出世、驟然提到國家戰略層面的低空經濟產業發展需求。而本次法律修改中，最亮眼也最讓低空經濟產業期待的，是“低空經濟”這個詞匯，正式入法：“低空經濟”不再僅是政策詞匯，也成為國家重要法律規定里的重要法律詞匯。

“低空經濟”一詞入法，具有重大的法律和產業意義！自2021年“低空經濟”被寫入中共中央、國務院印發《國家綜合立體交通網規劃綱要》及2023年中央經濟工作會議把“低空經濟”列入戰略性新興產業以來，近兩年“低空經濟”頻見于國務院政府工作報告及中央重要工作會議決議；地方層面，國內已有較多省市對“低空經濟”則是既有地方立法也有地方政策。但缺憾的是，國家法律層面沒有對“低空經濟”進行專門規定，“低空經濟”一詞缺少國家法律層面的明確法律地位！此次修法，給予“低空經濟”明確法律地位，無疑從國家法律層面增強和保障了“低空經濟”的法律內涵和法律地位，是中國低空經濟產業發展值得銘記的一個重要事件。

具體而言，《民用航空法2025》中“低空經濟”一詞出現了5次，最高頻的4次出現是在《民用航空法2025》第二百二十五條：“國家采取措施優化低空空域資源配置，推動建設民用低空飛行和應用相關監管服務平臺，建立健全適應低空經濟發展要求的適航審定、飛行管理等制度和標準。

國務院有關部門和省級人民政府根據需要制定低空經濟相關發展規劃，完善支持政策措施，鼓勵低空經濟領域技術創新和應用拓展，促進低空經濟發展。”該條所在章節為“發展促進”，這是新法新增加的一個章節。從此條規定來看，可以理解對低空經濟作為戰略性新興產業從國家立法層面保障促進發展的初衷。該條第一款三提“低空”，指向低空經濟目前發展中三大問題：空域、飛行監管平臺建設及適航與飛行管理等配套制度建設。該條第二款三提“低空經濟”，把采取政策措施促進低空經濟發展列為“國務院有關部門和省級人民政府”的法律責任和義務！

“低空經濟”一詞在《民用航空法2025》另一次出現則是在該法案第七十四條：“劃分空域，應當兼顧民用航空和國防安全、低空經濟發展需要以及公眾利益，使空域得到合理、安全、充分、有效利用。”這一條是針對空域管理的特別規定，而空域管理無疑是影響低空經濟乃至通用航空發展的最大外部和體制因素。國家法律層面明文規定空域劃分及管理需要特別考慮“低空經濟發展需要”，這無疑對低空經濟發展有著重要意義。但同時需要看到，第七十四條還是一條原則約定，空域管理的具體辦法，根據該法案第七十五條（實際情況亦然）還需要“由國務院、中央軍事委員會制定”。而2023年11月即發布的《中華人民共和國空域管理條例（征求意見稿）》，應該還需要特別考慮低空經濟的發展需求，進一步審議修訂后才能最終通過和發布。

與“低空經濟”強相關的另一個重要修改，則是在《民用航空法2025》中，除了最后附則部分保留了與2021版本一樣的關于“無人駕駛航空器”的另外立法原則規定，在新法案第三十四條和第六十一條，針對發展低空經濟的核心載具——“無人駕駛航空器”，分別做出了特別規定。其中，《民用航空法2025》第三十四條規定：“從事民用無人駕駛航空器的設計、生產、進口、維修和飛行活動，應當按照國家有關規定向國務院民用航空主管部門申請取得適航許可，按照規定無需取得適航許可的除外。

從事民用無人駕駛航空器生產的機構應當按照國家有關規定為其生產的無人駕駛航空器設置唯一產品識別碼。”可以理解，第三十四條是針對民用無人駕駛航空器的適航和準入規定。而第六十一條則規定：“國家在民用機場以及周邊一定范圍的區域依法劃定無人駕駛航空器管制空域，并向社會公布。

民用機場應當具備相應的對無人駕駛航空器的防范和處置能力，依法配備必要的探測、反制設備，在有關機關的監督和指導下嚴格按照規定的權限和程序使用。”可以看到，該條第一款是針對機場空域管理及無人駕駛航空器飛行管理的法律要求，而第二款對反無企業則意味著重大業務機遇，這款規定從法律層面上要求民用機場需要配備反無設施、具備反無能力，這無疑是立法層面給反無企業打開了一個細分市場。

以上，屬《民用航空法2025》中與低空經濟直接關聯的相關規定。其他大量規定，如航空器登記、飛行管理、損害賠償、黑飛罰則等，雖然也與低空經濟相關，但特殊性沒那么強，不贅述。

整體而言，民用航空法本次修法，無疑給了新興的“低空經濟”提供了基礎支撐框架，具體內容包括：空域管理上，明確劃分空域需兼顧低空經濟發展；制度建設上，構建適配低空經濟的適航審定、飛行管理等制度；產業促進角度，要求和支持國務院部門和省級政府制定利于發展低空經濟的專項規劃；安全監管角度，劃定無人機管制空域，實施分類分級監管，筑牢安全底線……這些規定對低空經濟規范發展是重要保障和支持，相信積極影響顯著。

雖此次修法對低空經濟整體利好，但也需要特別看到和指出的是：低空經濟整體而言是龐大的系統性工程，本次民用航空法修法僅是開始為低空經濟發展提供了法律層面的基礎框架支撐！中國作為全球首提“低空經濟”國家，中國建設針對低空經濟的完善成熟法律體系，還需要在未來逐步摸索完善?！睹裼煤娇辗ā返母讓?，我國并無針對完整空域和各類航空統一管理的《航空法》。低空經濟，特別是空域管理問題，涉軍，這不是民用航空法和民航主管部門所能直接管轄的；對低空經濟至關重要的空域管理等基礎問題，還需另外立法明確。

盡管還有不足和缺憾，但復雜問題沒有簡單解決辦法，本次修法無疑正面效應明顯，特別對中國低空經濟發展無疑會有長遠積極影響！對低空經濟這一新生業態，構建明晰的法律基礎框架，無疑是低空經濟產業發展的極為重要一步，具有值得紀念和銘記的里程碑意義！